Eelmine nädal tõi avalikkuse ette kaks riigirahandust puudutavat olulist uudist. Esiteks alustasid poliitikud koalitsiooniläbirääkimisi ülevaatega riigirahanduse olukorrast. Sealt pärinev poliitikute sõnum, et lähiaastatel on puudujäägi vähendamiseks vaja leida kolmveerand miljardit kõlas ühiskonnale justkui ootamatu šokina, ehkki rahandusekspertidele on olukord olnud pikemat aega teada. Lihtsalt valimiste eel poliitikud eriti ei rääkinud riigieelarve tuludest: Rahandusministeeriumi poolt analüüsitud valimislubaduste seas oli 407 kululubadust, kuid kõigest 22 tululubadust.
Teiseks ja Eestis mõnevõrra vähem tähelepanu pälvinud uudis tuli Brüsselist. Nimelt tuli Euroopa Komisjon 8. märtsil välja teatisega, mille järgi hakkavad vahepeal peatatud Euroopas eelarvereeglid alates järgmisest aastast taastuma. Seega tõsi, alates 2024. aastast tuleb hakata kõikjal Euroopas paisunud eelarvedefitsiite vähendama.
Alljärgnevalt vaatleme riigirahanduse olukorda ja väljavaateid pisut lähemalt.
Milline on olukord ja kuidas sellesse jõudsime?
Nii poliitikuid kui ka avalikkust huvitavad sageli üksikotsused rohkem, kuid riigirahanduse tervist mõõdetakse tervikuna eelarve puudujäägi ja selle edasiste arengu järgi. Jättes keerulise sõnavara, konkreetsed numbrid ja detailsed erialased arvutused hetkeks kõrvale, on riigieelarve seaduse järgi valitsusel ülesanne koostada selline valitsussekotri eelarve, mis majanduse olukorda (buum või langus) arvesse võttes on enam-vähem tasakaalus. Kui mingil põhjusel (tavaliselt kriiside või majanduslanguse tõttu) on eelarve vajunud puudujääki, tuleb seda puudujääki järgnevatel aastatel vähendada – selline on riigieelarve seaduse nõue.
Joonis 1. Valitsuse poolt plaanitud eelarvedefitsiit
Alates 2020. aastast on Eesti valitsussektori eelarve liikunud Eesti jaoks aga tavatult sügavasse puudujääki. See puudujääk on plaanitud ka üsna püsivana: käesolevaks aastaks plaanitud eelarvedefitsiit on -3,9% SKPst ning kehtiva eelarvestrateegia järgi jääb valitsussektor ka eelolevatel aastatel puudujääki: 2024. aastal ulatub plaanitud eelarvepuudujääk -3,3%ni ning 2025. ja 2026 aastal -3,0%ni.
Puudujäägini on laias laastus viinud kaks tegurit. Suures osas on puudujääk olnud tingitud COVIDist ja Venemaa agressiooni tingitud kulutustest. Kuid osaliselt on puudujääki suurendanud ka uued (püsi)kulud, mille otsene seos kriisidega oli nõrgem, kuid mida peeti siiski poliitiliselt oluliseks. Viimane sai võimalikuks põhjusel, et COVID kriisi tõttu peatati Euroopas eelarvereeglite rakendamine ja see lõi ka Eestis õigusliku võimaluse eelarvepuudujäägi vähenemist alates 2020. aastast igal aastal edasi lükata. Nüüd, kui eelarvepiirangud kadusid, oli selleks eelarves raha olemas ja enne 2020. aastat arutatud kärpe- ja reformivajadused vajusid kriiside varju.
Kindlasti oli põhimõtteline eelarvestiimul vajalik COVID kriisiga toime tulemiseks. Päris kindlasti on tulnud teha ja planeerida vajalikke kulutusi Vene sõjast tingituga toimetulemiseks. Kuid sama kindlasti võib ka nentida, et COVID ja Vene sõda hägustasid piiri kulude vahel, mis olid tingitud kriisist ja kulude vahel, mida 2020. aastale eelnenud Eesti eelarvetavade puhul ei oleks sellisel kujul tõenäoliselt olnud arutelu all või mida ei oleks saanud ilma täiendavate katteallikateta eelarvesse lisada.
Euroopa reeglite peatamine tegi selle võimalikuks. Aga Euroopa reeglid kajastavad Euroopas vajalikku minimaalset taset. Meie piirkonna taastumine COVIDist oli Euroopa kiireim. See et 2022. aastaks sai planeerida piirangutevaba eelarvepoliitikat on poliitikute jaoks olnud pigem „õnnelik juhus“. See ei tulenenud Euroopa ettenägelikkusest Vene sõja puhkemise kohta, vaid pigem Hispaania, Prantsuse ja Itaalia majandusolude nõrkusest. See oli hetk, kus Eesti majanduskasv oli Euroopa kõrgeimate seas.
Kokkuvõttes on olnud tegu tubli nelja-aastase olümpiatsükliga, kus lahkuv Riigikogu koosseis sai teha tavatult piirangutevabasid eelarveid. Riigikogu viimase koosseisu poliitikud said varasemast erineva eelarvepoliitika kogemuse, sest kõik eelarved pärast 2019. aasta sügist on koostatud kriisiajal. Lisaks ka mitmed lisaeelarved. Viimase koalitsiooni hind oli pretsedente loov eelarvetrajektoor, sest selline parlamendierakondade enamuse soov. Tendents kulude kasvuks oli märgatav ka valimiste eel antud lubadustest. Kui seekord hindas rahandusministeerium 407 kululubadust, kuid kõigest 22 tululubadust, siis neli aastat tagasi 2019. aasta riigikogu valimistel oli tululubadusi samuti 22, aga kululubadusi kõigest 262. Aga kriisiaeg on siiski midagi erakorralist ja kõik me tegelikult ju tahame tavaaegade kiiret taastumist.
Vahepeal peatatud eelarvereeglid hakkavad taastuma
8. märtsil tuligi Euroopa Komisjon välja teatisega, mis puudutab eelarvepoliitika kujundamist järgnevatel aastatel. Vabastusklausel lõppeb käesoleva aastaga ning alates 2024. aastast hakatakse taas käivitama ülemäärase eelarvedefitsiidi menetlusi riikide suhtes, kelle defitsiit ületab -3%. See tekitab suure väljakutse uuele valitsusele: valimiste käigus välja käidud kululubaduste realiseerimiseks on häbematult vähe ruumi ilma täiendavaid katteallikaid leidmata, lisaks intressitõusu mõju võlakoormusele. Samas on ka inimlikult arusaadav ülekohtu tunne – eelmine Riigikogu koosseis ju sai teha piirangutevabu eelarveid.
Küsimus, kas Euroopa eelarvereeglid taastuvad endisel kujul, või mitte, on vähem oluline. Nagu eelpool juba mainitud- see, et Euroopa reeglid võimaldavad suuremaid puudujääke, peegeldab eelkõige Euroopa nõrgima lüli kandevõimet. See ei ole Euroopa poolne kohustus või üleskutse eelarvepoliitika leevendamiseks.
Arutelud Euroopas käivad, aga ettevaates on näha, et Euroopa eelarvereeglistik on madala võlakoormusega riikide jaoks tõenäoliselt lõdvenemas. Selle sammu mõte ei ole Euroopa vaatevinklist kutsuda riike üles rohkem kulutama, vaid teha reeglid riikidele endile rohkem omaseks. Et riik ise vastutaks rohkem oma eelarvepoliitika eest. Et riik ise võtaks vastutuse oma eelarve käekäigu eest, mitte ei näitaks näpuga Euroopa poole, et Euroopa keelab või Euroopa lubab.
Milline on riigirahanduse ettevaade?
Tegu ei ole uue olukorraga. Riskid ja probleemid, aga ka vältimatud kuluvajadused seoses Eesti riigikaitse ja Ukrainas toimuva sõjaga olid lahkuvale valitsusele väga hästi teada. Ka eelarvereeglite peatumise ajutisuse sõnum on alati olnud olemas. Kindlasti ei ole lahkuv Riigikogu koosseis teinud kerge südamega otsuseid defitsiidi osas. Aga eelpool mainitud võimalus lükata eelarvepuudujäägi vähendamist eelarvereeglite peatumise kontekstis edasi on edasi lükanud ka küsimust tavaaegade taastumisest.
Joonis 2. Maksukoormus Euroopa Liidu liikmesriikides (% SKPst).
Joonis 3. Milistesse valdkondadesse riigi raha kulub (kulu valdkonnale %-na SKPst).
Euroopa mõistes on Eesti võrdlemisi madala maksukoormusega riik (joonis 2). Madal maksukoormus tähendab seda, et enamikes valdkondades saab Eesti riik panustada Euroopa keskmisest vähem (joonis 3). Viimane peegeldab Eesti ühiskonna poliitilisi valikuid. Eristada on võimalik kolm valdkonda, kus Eesti peab oluliseks panustada Euroopa keskmisest oluliselt rohkem. Kulude osatähtsuse poolest oleme Euroopa tipus riigikaitse, hariduse ning kultuuri, vaba aega ja religiooni suunduvate kulutustega. Selleks, et neis valdkondades Euroopa keskmisest rohkem kulutada, peavad mitmes teises valdkonnas olema Eesti kulud oluliselt madalamad kui Euroopas tervikuna. Kolm valdkonda, kus Eesti peab oluliseks Euroopa keskmisest oluliselt vähem panustada on sotsiaalne kaitse, tervishoid ja üldised avalikud teenused. Viimase märksõna alla kuulub nii üldine riigiaparaat kui ka riigi võlakoormuse teenindamiseks kuluvad intressid. Seda, kuidas me Euroopa riikide võrdluses välja paistame, võib igaüks lähemalt vaadata ka Rahandusministeeriumi poolt koostatud interaktiivsest abivahendist.
Vaadates tänast eelarveseisu, eelarvereeglite taastumisest tulenevat vajadust hakata eelarvepuudujääke ettevaates vähendama ning riigi seniseid prioriteete nii madala maksukoormuse kui ka valdkondlike rahastuste proportsioonidena, seisab poliitikutel ees tõsine väljakutse – kas ja mida kärpida, kas ja mida suurendada. Tegu on poliitilise valikuga, mille saavad teha üksnes poliitikud, kes peegeldavad nendes valikutes ühiskonna tahet.
Oluline on, et need otsused sünniksid teadlikult ja kõiki aspekte teadvustades. Rahandusministeeriumi ülesanne on tagada, et ka uus loodav koalitsioon saab võimalikult varakult ülevaate olukorrast nende väljakutsetega tegelemisel. Tervikliku ja uuendatud ülevaate riigi rahanduse ja riigi majanduse olukorrast anname me aprilli alguses rahandusministeeriumi kevadprognoosi kaudu. Lisaks uuendab rahandusministeerium sel aastal taas riigirahanduse väljakutsete pikaajalist prognoosi järgnevateks aastakümneteks. Kui tavapäraselt uuendame pikaajalist prognoosi iga nelja aasta tagant seoses elanikkonna demograafiliste näitajate analüüside ülevaatamisega Euroopas, siis käesoleval aastal sisaldab see ka hinnangut vahepealsetel aastatel tehtud otsuste pikaajalistele mõjudele. Seda kõike selleks, et uus valitsus ja uus riigikogu saaks teha teadlikke otsuseid.
Raoul Lättemäe
Rahandusministeeriumi fiskaalpoliitika osakonna juhataja
- Ülevaade on ilmunud rahandusministeeriumi rahablobis
Ei tea kes selle suure augu sinna eelarvesse on puurinud?