Riigikontroll: valitsus andis Estonian Airile kümneid miljoneid piisavalt süvenemata

Riigikontroll leiab, et Euroopa Komisjoni otsus, et Eesti riik on rahvuslikku lennufirmat ASi Estonian Air toetanud Euroopa Liidu reeglite vastaselt 84,9 miljoni euroga, oleks olnud välditav, kui valitsus oleks järginud riigivaraseaduse põhimõtteid ja veendunud, et ASile Estonian Air raha ning laenude andmine on eesmärgipärane, otstarbekas, säästlik ja õiguspärane.

Valitsus võttis ASi Estonian Air otsused vastu põhimõtteliselt seisukohalt, et Eestile on tingimata Tallinnas baseeruvat lennufirmat vaja. Valitsus ei kaalunud sisuliselt ja põhjalikult lennuühenduste tagamise muid võimalusi ega nõudnud ühelgi juhul, kui ta otsustas anda raha või laenu (kokku ligi 85 miljonit eurot), sõltumatu eksperdi poolt realistlikuks tunnistatud terviklikku ASi Estonian Air äriplaani ega õigusanalüüsi, mis kinnitaks valitsuse otsuste vastavust Euroopa Liidu riigiabireeglitele. Nii ei saanud valitsusel olla ka teatavat kindlust, et ta käitub raha andes ratsionaalse investorina.

Esimesed riigiabi käsitlevad analüüsid telliti alles 2013. aastal, kui komisjon oli juba menetluse algatanud. Selleks ajaks olid aga ASile Estonian Air raha andmise otsused, mis komisjoni negatiivse seisukohani viisid, ammu tehtud: komisjonile sai määravaks 2011. a otsus eraldada ASi Estonian Air laienemisstrateegiaks 30 miljonit eurot, kusjuures komisjoni sellest ei teavitatud. Seega põhjustasid Riigikontrolli hinnangul komisjoni negatiivse otsuse eelkõige enne komisjoni teavitamist (2012) tehtud valitsuse otsused ja ilmselt poleks ka hilisem parem kommunikatsioon riigiabimenetluses otsust muutnud.

Hoolimata Rahandusministeeriumi hinnangust, et pankrotiohtu sattunud ASile Estonian Air edasiste laenude andmine on keelatud riigiabi ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi seisukohast, et komisjoni positiivse otsuse saamise ning äriühingu eduka restruktureerimise väljavaated on vähesed, kujundas valitsus 2013. aasta alguses, tuginedes peaministri selgele hoiakule, põhimõttelise seisukoha mitte lasta ASi Estonian Air pankrotti ja anda talle vajalik rahastus, et äriühing suudaks tegevust jätkata vähemalt komisjoni otsuseni.

Valitsus jätkas uute laenude väljamaksmist ka siis, kui Rahandusministeerium varasemate laenude tagasimaksmisse ei uskunud ja need ebatõenäoliselt laekuvaks tunnistas. Näiteks kanti novembris 2014 äriühingule üle viimane laenu osamakse summas 12,1 miljonit eurot, ehkki Rahandusministeeriumi kantsleri otsustega oli selleks ajaks varem antud 24,9 miljonit eurot juba maha kantud.

Auditi materjalid näitavad, et ASi Estonian Air rahastamise otsused tegi valitsus põhjendamatult kiirustades ja pinnapealse teabe põhjal ka neis olukordades, kus oli võimalust ja aega teha vajalikud analüüsid ning tellida eksperdihinnangud küsimustes, kus ametnikud ei suuda kõiki vastuseid anda. Alates aastast 2010 rahastas valitsus nelja erinevat ASi Estonian Air strateegiat, millest ühtegi ei õnnestunud ellu viia. Ebaõnnestumise põhjusi on analüüsitud episoodiliselt ning vastutusena on rakendatud aktsiaseltsi juhatuse ühe esimehe ja nõukogu kahe liikme tagasikutsumist.

Estonian Airiga seonduvat on valitsus viimase viie aasta jooksul arutanud 25 korda ja iga kord kiireloomulisena, saades materjali kätte enamasti kas kohapeal või eelmisel päeval, mis ei võimaldanud neisse süveneda. Mitte ühelgi juhul ei esitatud valitsusele materjale nii, nagu näeb ette tavamenetluseks Vabariigi Valitsuse reglement – 7 kalendripäeva enne valitsuse istungi toimumist. Riigikontrolli hinnangul on esitatud materjalide sisu pea kõigil juhtudel selline, mille asjaoludest pidi eelnõu esitaja olema teadlik pikemat aega kui paar päeva.

Otsuste aluseks olnud materjalide ettevalmistamisel ei näidanud vajalikku nõudlikkust üles ei asjaomane minister oma ametnike ega peaminister valitsuse liikmete suhtes.

Riigikontrolör Alar Karis ütles: “Ma tahaks arvata, et valitsuse Estonian Airi otsuste ettevalmistamise ja tegemise viis on lihtsalt halb üksiknäide. Erand, juhus, mis ei ilmesta puuduseid valikute langetamise protsessis üldisemalt. Aga ma kardan, et see pole nii.

Käesolev audit ei räägi seega üksnes lennundusest, siit on õppida rohkem, kui läheb vaja järgmiste lennundusvaldkonda puudutavate otsuste tegemiseks.”

Riigikontroll avaldab auditis muret ka selle üle, kuidas talletatakse riigi äriühingute juhtimisotsuste aluseks olnud materjale. Näiteks mitmete oluliste ASi Estonian Airiga seotud materjalide asjus pole selgust. ASi Estonian Air nõukogu koosolekute alusmaterjalid 2010. aastast kuni 2012. aasta maini on säilinud vaid ühes eraettevõttes. Ühtlasi erinevad kohati Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ning Riigikantselei andmed selle kohta, millised materjalid valitsusele otsuste tegemiseks esitati jne.

Septembris 2015 asutas valitsus veel enne AS Estonian Air tegevuse lõpetamist kaks uut riiklikku lennufirmat: üks neist tegutseb tänaseks kaubamärginimega Nordica ja teine on OÜ Transpordi Varahaldus. Kokku eraldas valitsus kahele uuele lennuettevõttele 72 700 000 eurot.

Riigikontrolli hinnangul tegi valitsus kahe uue lennuettevõtte asutamise otsuse valdavalt riigivaraseaduse põhimõtteid järgides. Valitsusele esitati äriühingute terviklikud ja kasumit prognoosivad äriplaanid. Samuti pöörati tähelepanu riigiabiküsimustele ning telliti eksperdiarvamusi, mille kohaselt on valitsuse otsus riigiabireeglitega kooskõlas. Samas valmisid sõltumatu eksperdi lõplikud hinnangud pärast valitsuse otsust, mistõttu ei saanud valitsusel olla otsustamise ajal veel lõplikku kindlust, et käitub ratsionaalse investorina. Seejuures ei ole uute riiklike lennufirmade äriplaane kinnitanud omaniku esindajana äriühingute nõukogud. Nordica kasumisse jõudmise aeg on võrreldes asutamisel valitsusele prognoosituga muutunud ja täpne selgus, kuidas Nordical majanduslikult läinud on, saabub äriühingu enda hinnangul eeldatavasti juunis 2016.

Riigikontroll soovitas riigi äriühingute majandamise paremaks korraldamiseks ja valitsuse kaalutletud otsuste toetamiseks leppida kokku ja seaduses sätestada, milline info tuleb valitsusele esitada, kui valitsus otsustab loodavale või tegutsevale riigi äriühingule kapitali sissemakse teha või laenu anda.

Riigikontrolli ettepanek on, et valitsusele esitatavate materjalide hulka peaks kindlasti kuuluma äriühingu terviklik äriplaan vähemalt järgmiseks neljaks aastaks koos finantsprognoosidega; äriplaani koostamises mitteosalenud sõltumatu eksperdi hinnang äriplaani majandusliku teostatavuse ja äriplaanis võetud eelduste realistlikkuse kohta; Rahandusministeeriumi koostatud või tellitud analüüs otsuse vastavuse kohta Euroopa Liidu riigiabireeglitele ning kinnitus valitsusele esitatud materjalis, et Rahandusministeeriumi hinnangul on otsus ühisturu reeglitega kooskõlas.

Riigikontroll leiab ka, et riigis peaks olema riigiabiküsimuste keskne kompetentsuskeskus, mis nõustaks riigiasutusi riigiabi teemal sõltumata valdkonnast ja annaks riigiabiga puutumuses olevate otsuste puhul Vabariigi Valitsusele arvamuse, kas kavandatav otsus on kooskõlas Euroopa Liidu ühisturu reeglitega. Riigikontrolli ettepanek on kujundada kompetentsuskeskus Rahandusministeeriumisse.

Taust

Auditi eesmärk oli hinnata, kuidas ja millise info pinnalt tegi valitsus ASi Estonian Air rahapaigutuse ja laenamise otsused aastatel 2010–2014, mille komisjon riigiabireeglitega kokkusobimatuks tunnistas. Samuti, kas ja mida oleks saanud teha teisiti, et vältida Euroopa Komisjoni riigiabimenetlust või negatiivset otsust. Auditiga hinnati ka, kuidas ja millisele teabele tuginedes otsustas valitsus asutada kaks uut lennundusettevõtet sügisel 2015 ning kas valitsus on Eesti uute ettevõtete loomisel olnud hoolikas ja temast sõltuval määral maandanud riskid, millest möödavaatamisel võis olla oma osa Estonian Airi raskustesse sattumisel ning ettevõtte toetamiseks kulunud rahast ligi 85 miljoni euro keelatud riigiabiks tunnistamisel.