Riigikontrolör: raha kulutamine meetmete laiendamise kaudu on ennatlik

Äsja avalikustas riigikontroll lühiülevaate maaelu edendamise sihtasutuse (MES) kriisimeetmete kohta, mis pidid aitama maaettevõtetel ületada koroonaviiruse puhangust tingitud likviidsusprobleeme. Ülevaate eesmärk oli selgitada välja, miks just need kriisimeetmed valiti, ja anda ülevaade, milliste tulemusteni on kuue kuu möödudes jõutud, kirjutab riigikontrolör Janar Holm.

Vabariigi valitsus esitas maaeluministeeriumi ettepanekust lähtudes riigikogule riigieelarve lisaeelarve eelnõu, millega nähti maaettevõtjate kriisimeetmeteks ette 200 miljonit eurot. Sellest 100 miljonit kavandas valitsus käibelaenudeks ja 50 miljonit põllumaa kapitalitehinguteks. Mõlema meetme puhul rõhutas valitsus lisaeelarve seletuskirjas: meetmed on vajalikud, selleks et ületada ettevõtete likviidsusprobleeme (raha nappus katta igapäevaseid võlakohustusi), mis on tingitud koroonaviiruse puhangust. Lisaks neile kahele meetmele kavandati 50 miljonit eurot laenukäendusteks kommertspankadest väljastatud laenudele. Meetmeid pidi hakkama rakendama maaelu edendamise sihtasutus.

Kuid juba 8. aprillil, ootamata ära lisaeelarve heakskiitmist, otsustas sihtasutuse nõukogu, et lisaeelarve seletuskirja kohaselt käibelaenudeks kavandatud 100 miljonist eurost hakatakse andma ka investeerimislaene. Vaatamata lisaeelarve seletuskirjas kirjeldatud kasutusotstarbele sõlmis maaeluministeerium pärast lisaeelarve vastuvõtmist sihtasutusega rahastamislepingu, kus fikseeriti laenumeetme sihtotstarve, mis erines riigikogu liikmetele tutvustatust. Meetme sihtotstarve sõnastati järgmiselt: uued käibe- ja investeerimislaenud ning olemasolevate käibe- ja investeerimislaenude refinantseerimine. See tähendas, et algul maaettevõtjatele mõeldud käibelaen, millega kriisi ajal katta oma igapäevaseid võlakohustusi, sai sellele lisaks hoopis muu eesmärgi.

Investeerimislaenudeks on eraldatud kaks ja pool korda rohkem raha kui käibelaenudeks – 25. septembri seisuga vastavalt 43,7 ja 17,6 miljonit eurot. Seejuures olid lisaeelarve seletuskirja järgi just käibelaenud kavandatud lahendama kriisi tõttu tekkinud probleeme.

Asjade selline käik tekitab mitmeid küsimusi nii konkreetse laenumeetme kohta kui ka hoopis laiemalt. Kas kriisi areng tingis vajaduse suunata raha käibelaenude asemel rohkem investeerimislaenudeks? Kas meetme eesmärk saab täidetud, kui raha on laiali jagatud, või on selleks mingid muud näitajad? Kas pärast sihtotstarbe laiendamist jätkub raha teisest võimalikust koroonalainest tingitud pakiliste likviidsusprobleemide lahendamiseks?

Miks oli vaja käibelaenude kõrval luua võimalus soodsateks riiklikeks investeerimislaenudeks?

Pöördun tagasi aasta alguse juurde. Kui 26. veebruaril 2020 saime teada esimesest koroonaviirusega nakatanust Eestis, jäid selle uudise varju sel päeval kõik muud sündmused. Sealhulgas ka maaeluministeeriumi pressiteade, mille kohaselt allkirjastasid ministeerium ja maaelu edendamise sihtasutus lepingumuudatuse, mille eesmärk oli parandada maaettevõtete juurdepääsu investeeringutele põllumajandus- ja toiduainesektoris ning maapiirkonnas. Pressiteates rõhutati, et laenude andmiseks on jäänud veel ainult 6 miljonit eurot. Investeerimislaenudeks vajaliku raha vähesusele viidati umbes pool kuud enne seda, kui vabariigi valitsus kuulutas välja eriolukorra ja asuti tegelema kriisimeetmetega.

Tekib küsimus, kas kriisi areng tekitas vajaduse laenumeede ümber kujundada või pöördus ministeerium lihtsalt tagasi kriisieelse plaani juurde, millest teavitati 26. veebruari pressiteates? Kas tulenevalt sellest, et sihtasutuse laenumeede käivitus kaks kuud pärast kriisi algust, võisid olukord ja vajadused võrreldes hetkega, kui kriisi alguses raha planeeriti, muutuda? Just sellele viitas ministeerium ülevaate koostamise käigus Riigikontrollile antud tagasisides.

Muutused kindlasti olid, kuid esialgse hinnanguga võrreldes näisid kriisi kahe kuu arengusuundumused prognoosituga võrreldes liikuvat vähemalt lühiajaliselt pigem paremuse suunas. Seda nähtavasti ka tänu maksu- ja tolliameti ning Eesti töötukassa kiiresti rakendunud meetmetele, mis olid suunatud tööjõukulude alandamisele, millel oli positiivne mõju ettevõtte käibevahenditele. Samuti hoidis pankade tegevus (laenutingimuste muutmine, maksepuhkused, suuremas mahus laenude kustutamise kavandamine ning uute laenude andmise jätkamine) ära tõsisemad tõrked ettevõtete rahavoogudes ning selle tulemusena ei pruukinud käibevahendite kriis olla enam nii aktuaalne teema kui kriisi alguspunktis. Paistab, et kriisi lahendamise missioon vältida likviidsusprobleemi ja tagada käibevahendid võis olla suuresti täidetud juba enne seda, kui maaelu edendamise sihtasutus oma kriisimeetmed käivitas.

Kas pärast sihtotstarbe laiendamist jätkub raha teisest võimalikust koroonalainest tingitud pakiliste likviidsusprobleemide lahendamiseks?

Jättes kõrvale lisaeelarvega riigikogu antud volituste ja tegeliku rakendamise vastuolu, on kindlasti õigustatud ka küsimus, kas likviidsusprobleemi tuleks vaadata kitsalt käibevahendite puuduse kontekstis või laiemalt.

Maaeluministeeriumist selgitati riigikontrollile, et lahenduste väljatöötamisel on lähtutud eeldusest, et meetmed peavad lisaks olukorraga kohanemisele aitama ettevõtetel kriisist edukalt välja tulla. Kui käibelaenud aitavad ettevõtetel toime tulla ajutistest raskustest tulenevate probleemidega ehk rahavoogude ja käibekapitali puudusega, siis investeerimislaenud aitavad ettevõtetel muuta oma ärimudelit või tootmist efektiivsemaks ja seeläbi vähendada pikas perspektiivis oma kulubaasi. Ministeerium viitab ka, et soodsa investeerimislaenu kui kriisimeetme rakendamise vajaduse on tinginud nõudlus.

Usun, et kindlasti võib see nii olla. Sooduslaenu saamiseks on alati nõudlust – sõltumata sellest, kas on kriis või mitte. Tagastamatu toetuse järele oleks veel suurem nõudlus. Põhiküsimus on aga riigi piiratud võimalustes ning vajaduses kasutada neid piiratud võimalusi kõige olulisemate ja pakilisemate probleemide lahendamiseks ning kokkulepitud eesmärkidel. Kuna riigi ressurss on piiratud, võib olla meetme laiendamise tagajärjeks oht, et püssirohtu ei jagu nii pikaks ajaks, kui seda tegelikult vaja oleks, ja nende probleemide lahendamiseks, millele kriisi võimaliku süvenemise puhul on tegelikult vaja kiiresti lahendus leida. Lisaks ka küsimus, millist pakilist probleemi investeerimislaenuga lahendatakse? Nimelt ei ole investeerimislaenude andmisel sõnastatud, mis eesmärgil neid antakse.

Kas kriisimeetme rahaga lahendatakse mõnda süsteemset probleemi või jõuab see vaid mõne informeerituma või kiirema ettevõtteni?

Kindlasti saab mingi hulk ettevõtteid investeerimislaenudega vajalikku tuge, kuid risk on, et riik ei ole lahendanud kriisimeetmetega kriisi, vaid andnud mõnele ettevõttele võrreldes konkurentidega eelise ning vähendanud riigi võimekust aidata abivajajaid tulevikus. Kui kriisi lahendamiseks oligi vaja väga soodsate laenutingimustega investeerimislaene, siis oleks olnud võimalus piiritleda valdkondi ja suunama tähelepanu üksnes kõige enam toetust vajavatele valdkondadele ja tegevustele. Kas nii on läinud?

Augusti lõpu seisuga oli laene jagatud peaaegu kõikidesse tegevusvaldkondadesse, sealhulgas investeerimislaene ka sporditegevuse ning vabaajavaldkonna ettevõtjatele, tervishoiuettevõtjatele, hoolekandeasustustele, majutusasutustele ning energiavaldkonna ettevõtjatele (EMTAKi liigituse järgi). Samas on nendesse valdkondadesse antud vähe käibelaene. Näiteks on suurimad investeeringulaenude saajad Tulik Invest 3,4 miljoniga, Liikva Päikesekodu 2,5 miljoniga, DGM Shipping AS 1,92 miljoniga ning Kingstor AS ja Neli Kuningat AS 1,46 miljoni euroga. Lisaks said need ettevõtjad maaelu edendamise sihtasutuse soodsat investeerimislaenu enne, kui sihtasutus 16. juunil laenunõudeid karmimaks muutis nii, et suuremaid laene antakse ainult juhul, kui kaaslaenaja on pank.

Rahastamisotsuste puhul saavad suurt tähelepanu suured arvud. Avalikkus on jälginud põhjendatud tähelepanuga Porto Franco ligi 40 miljoni euro suuruse laenuotsuse kujunemist ja selle otsuse argumentatsiooni. Samas ei määra süsteemi tervist arvude suurus , vaid see, et toetuse jagaja tegevus oleks läbipaistev ja etteaimatav ning et ta pakuks ettevõtjatele võrdseid tingimusi.

Eranditult kõigi riigipoolsete sekkumiste puhul – olgu nende hinnaks 40 miljonit või 2 miljonit eurot – on alati vaja selgelt põhjendada, miks on see sekkumine ja toetus vajalik ning miks ja millal reeglid muutuvad. Ees ootab analüüs, miks said investeerimislaenu just need ettevõtted ja just nendel tingimustel ning kellele öeldi ära ja miks.

Milline on riigikogu võimalus olla kindel, et maksumaksja raha kasutatakse selleks, milleks riigieelarve menetluse käigus raha eraldamist põhjendatakse?

Riigikontroll on juba aastaid viidanud riigikogu üha vähenevale rollile riigieelarve protsessis. Riigieelarvet on nimetatud kõige olulisemaks riigikogu menetletavaks iga-aastaseks dokumendiks. Kuid kahjuks on see aasta-aastalt järjest vähem arusaadav ja informatiivne. Oleme jõudnud olukorda, kus ka treenitud silmal on riigieelarvest ja sellega seotud seletuskirjast keeruline välja lugeda, milleks raha eraldatakse. Kui isegi tundub, et raha kasutamise eesmärk on seletuskirjas üsna selgelt kirjas, siis ei juhtu midagi, kui seda kirjeldatud kujul ei kasutata. Või tuleb luubiga hoolikalt läbi lugeda seletuskiri, et seal ei oleks ka kontekstivälises asukohas ühtegi märksõna, millele viidates võib pärast öelda, et see tühistab kogu eelneva raha kasutamise selgituse. Ei juhtu midagi, kui riigieelarves on summad valesti kokku liidetud või on kogemata jäänud sisse eelmise riigieelarve summad. Elu liigub edasi sõltumata riigieelarve seadusest. Me oleme jõudmas absurdsesse olukorda, kus riigikogu saab arusaadavat infot selle kohta, mis otstarbeks ta riigieelarvet heaks kiites raha eraldas, alles pärast raha ärakasutamist eelarveaasta lõpus. Mitte otsuse tegemise ajal.

Maaelu edendamise sihtasutuse laenumeetme sisustamine ja otsustusprotsess on järjekordne selle süveneva tendentsi kinnitus. Riigikogu liikmed saavad hinnata, kas maaelu edendamise sihtasutuse laenumeetme rakendamisel on ignoreeritud riigikogu tahet ja kasutatud raha lisaeelarve materjalides näidatust erineval viisil.

Ja lõpuks küsimus: mida sellest juhtumist õppida?

Olukorras, kus keegi ei tea, kuidas kriis kulgeb, näib raha kulutamine meetmete laiendamise kaudu ennatlik. Eesmärk ei saa olla raha ärakulutamine, kui selgub, et algselt kardetud probleem osutub tegelikkuses väiksemaks või on juba lahenduse saanud. Kui likviidsusmured osutusid arvatust väiksemaks, oleks pidanud jätma raha kuni kriisi võimaliku järgmise etapini ootele. Millist finantstagavara nõuavad meilt sügis ja talv, ei tea paraku keegi…

Janar Holm, riigikontrolör

Koroonakriisi lisaeelarve

Tänavu 15. aprillil võttis riigikogu vastu valitsuse algatatud lisaeelarve seaduse, mis oli vajalik koroonaviiruse levikuga seotud majanduslike meetmete elluviimiseks. Meetmete eesmärgiks on leevendada kahjusid, stimuleerida majandust ning kiirendada kriisist välja tulemist.

• KredExi laenukäendus – 1,5 miljardit eurot
• KredExi käibelaen – 500 miljonit eurot
• KredExi kaudu investeerimislaen – 50 miljonit eurot
• Strateegiliste ettevõtete aktsiate tugiostud või riigi äriühingute kapitali laiendamine – 300 miljonit eurot
• Maaelu Edendamise Sihtasutus, käendus- ja laenumeetmed, maakapital – 200 miljonit eurot
• Mahajäetud majade lammutamine – 5 miljonit eurot
• Korterelamute ja elamute rekonstrueerimine – 100 miljonit eurot
• Eesti Raudtee – 17 miljonit eurot
• Maanteeameti investeeringud – 10 miljonit eurot
• Reisilaevade toetusprogramm – 20 miljonit eurot
• Turismisektor EASi kaudu – 25 miljonit eurot
• Mikro- ja väikeettevõtted EASi kaudu – 10 miljonit eurot
• Töötukassa tööturutoetusmeetme pakett – 250 miljonit eurot Haigekassa kulude katmine – 206,1 miljonit eurot
• Kohalike omavalitsuste investeeringud – 100 miljonit eurot
• Kohalike omavalitsuste toetus koroonakriisis – 30 miljonit eurot

Allikas: riigi 2020. aasta lisaeelarve seletuskiri