Riigikontrolör: haldusreform peab jätkuma

Sügisel ootavad kohalikke omavalitsusi ees taas volikogu valimised. Neli aastat tagasi toimunud muudatused omavalitsuskorralduses kergitasid inimeste ootusi, aga tekitasid ka hirme.

On õige hetk küsida: kas hirmud on osutunud tõeks? Kas ühinemise tõttu on inimesed jäänud teenusteta ning kogukondade varasem kaasarääkimisõigus on uutes omavalitsustes kadunud? Või on just sellise omavalitsuskorraldusega kõik rahul ja haldusreformi võib pidada lõpetatuks? Nendele küsimustele on minu lühike vastus selge „ei“. Allpool selgitan, miks minu arvates on haldusreformiga jäädud poolele teele.

Riigikontroll uuris, kas risk, et omavalitsuste ühinemine toob kaasa teenuste koondumise suurematesse keskustesse ja tekivad uued ääremaad, on 2017. aasta haldusreformi tulemusel tõeks saanud.

Ülevaate koostamisel sai selgeks, et haldusreformiga tehti samm õiges suunas ja risk, et inimesed jäävad reformi tõttu teenusteta, ei realiseerunud. Kui uus vallakeskus ka liikus kilomeetrite taha, oskasid omavalitsused leida inimeste jaoks paindlikke lahendusi. Eks oma osa selles oli ka pandeemial. Kinnitust sai tõdemus, et omavalitsuse teenuste tase ei sõltu töötaja töölaua asukohast. Üldjuhul on e-teenustega, mis on kombineeritud kohapealse teenindamisega, inimeste vajadused kaetud – seda kinnitasid riigikontrollile valdavalt ka küsitletud kogukondade esindajad. Selline järeldus ei tähenda aga, et väikeses vallas ametnikuga silmast silma suhtlema harjunud inimestel ei oleks tulnud kohaneda muutunud asjaajamisega, näiteks sellega, et nõu saamiseks tuleb helistada vallamajja või oodata, millal ametniku vastuvõtuaeg kätte jõuab. Loodetavasti on nende muudatuste plusspoolel ametnike spetsialiseerumine ja asjatundlikkuse kasv.

Mündil on aga ka teine pool: riigikontroll tegi ülevaates mitu järeldust selle kohta, mida reformi käigus oleks saanud ja mida edaspidi tuleks teisiti teha. Toon välja kolm järeldust, mida võib võtta ka kui haldusreformi õppetunde.

2017. aasta muutused on toonud mitmes piirkonnas teenuste mõistliku korralduse mõttes kaasa pooliku lahenduse. Reformi üldine positiivne tulemus ei olnud sama positiivne inimeste jaoks juhul, kui uus omavalitsus moodustus suurema keskuseta väiksematest omavalitsustest. Olulisi teenuseid tarbitakse jätkuvalt suuremates keskustes, mis asuvad naaberomavalitsustes või kaugemal. Mitmes vallas oldi seisukohal, et teenuste korralduse võimekus nende omavalitsuses oleks tõenäoliselt parem, kui valla koosseisu oleks liidetud ka mõni suurem keskus, seda enam, et reformile eelnenud arutelude ajal oli selline võimalus päevakorral. Mitu aastat hiljem oli veel tunda pettumust, et läbirääkimistele kulutati toona küll palju aega, aga tulemus ei vasta ootustele. Tagantjärele sooviti, et riik oleks keskustega liitmise nimel ühinemisprotsessi rohkem sekkunud.

Teine järeldus puudutab ühinemislepinguid, kus kokkulepitud sõnastus takistas muutuste elluviimist. Näiteks oli ühinemislepingutes rõhutud valla asutuste säilimisele ega osatud arvestada, et asutuste säilitamisest olulisem on teenuste kättesaadavus. Selliste ühinemislepingute tõttu on muudatused juhtimise korrastamisel jäänud uutes omavalitsustes tegemata. Mitmes vallas tunnistati, et vajadus asutuste võrku optimeerida on tegelikult olemas.

Samuti ei ole sageli teoks saanud kõik ühinemislepingus lubatud investeeringud, sest lubadused olid üle paisutatud. Kõigi kokkulepitud investeeringute tegemise ebarealistlikkus oli asjaosalistele sageli teada algusest peale. Lepingus kajastatud investeeringud olid osa lubadustest, mille toel saadi kogukondadelt ühinemiseks nõusolek. Kavade maht paisutati üle ja uued omavalitsused ei suutnud kavu realiseerida. Omavalitsused selgitasid lubatud investeeringute tegematajätmist peamiselt kahe põhjusega. Ühelt poolt loodeti ühinemistoetuse võimalustele rohkem, kui seda lõpuks investeeringute tegemiseks kasutada õnnestus (praktikas kulus sellest suur osa koondamishüvitisteks). Samas pakkusid eri osapooled kavadesse ka investeeringuid, millele vajaliku rahastuse leidmine ei olnud algusest peale realistlik. Sageli näidati objektide maksumust teadlikult väiksemana, et saada kavasse rohkem objekte. Objektide valikut üldjuhul vastastikku vaidlustama ei hakatud, kuna see võinuks ühinemisprotsessi nurjata. Seetõttu lepiti vaikimisi teadmisega, et kava on ülepaisutatud ja seda tervenisti ellu ei viida. Kuigi omavalitsustel oli ühinemisprotsessis võimalik kasutada riigi rahastatud konsultante, jäi vajaka heast nõust, et suunata omavalitsusi selgemaid ja teostatavamaid ühinemislepinguid koostama.

Kolmas järeldus puudutab inimeste kaasarääkimise võimalusi oma kandi elu korraldamisel ehk osavaldu ja -kogusid. Riigikontroll leidis, et osavaldade moodustamine ei ole tihti loodetud tulemust andnud, kuna osavalla esinduskogu liikmed ei tunneta, et nende seisukohtadest midagi sõltuks. Osavallakogu ja vallavõimu koostöö toimib paremini seal, kus osavallakogu on moodustatud piirkonna esindajatest ehk peamiselt külavanematest. Kõige kehvemaks lahenduseks peeti olukorda, kus osavallakogu koosneb volikogust välja jäänud kandidaatidest, kuna neil puudub enamasti tahe väikese otsustuspädevusega kogu töös aktiivselt osaleda. Osavallakogu tegevuse peamise probleemina nägid kogukonna esindajad, et nad ei saa vastu võtta rahalisi otsuseid, sest osavallal puudub eelarve. Enim sooviti otsustusõigust seltsielu ja heakorra rahastamisel. Samas ei suudetud nimetada, milliseid eelarvelisi otsuseid oleks soov veel kohapeal langetada.

Kuigi sügisel valitavatel volikogudel ei ole valla asjade korda tegemiseks enam eelkirjeldatud takistusi, ei ole riigivõim oma ülesannet täitnud seni, kuni kohalikku omavalitsemist ei toimu kõigis valdkondades, välja arvatud valdkondades, kus otsuste tegemine riigivõimu tasandil on möödapääsmatu. Pean eesmärgiks saavutada olukord, kus kohalikud omavalitsused täidavad kõiki ülesanded, mida on mõistlik täita inimestele lähimal tasandil.

2017. aasta reformi tulemus on hea tõestus, et omavalitsuse võimekus on seotud tema käsutada olevate võimalustega ning suurema omavalitsuse sünd mitme väiksema asemel ei too kaasa inimeste teenusteta jäämist. Omavalitsuste võimalustest rääkides ei pea ma esmajärjekorras silmas raha. Kogemus näitab, et ka kasinate võimaluste liitmine kasvatas omavalitsuste võimekust ehk potentsiaali hakkama saada.

Kohalike omavalitsuste lai otsustusõigus ei hõlma minu arvates mitte ainult omavalitsuse tegevusvaldkondi, vaid laiemat õigust otsustada ise ka seda, kust nende raha tuleb. Omavalitsuse õigus otsustada kogu raha üle on piiratud seni, kuni osa omavalitsuse raha on n-ö sildiga, samuti siis, kui omavalitsuse valikuvõimalus ise rahastamisallikate vahel valida on peaaegu olematu.

Mis siis kohalike omavalitsuste rahastamisel praegu viga on? Andis ju riik pandeemiakriisis omavalitsustele raha juurde ning majanduskasv on kasvatanud omavalitsuste tulusid märkimisväärselt. Põhimõtteline probleem ei seisne selles, kui palju raha omavalitsustele anda, vaid selles, kas omavalitsused saavad ise otsustada rahateenimise allikate üle ja leida lahendusi kulutuste kandmiseks. Lisaks on suurel osal rahal küljes sildid, milleks seda kasutada tohib.

Kohalike omavalitsuste finantsautonoomia sisu on valikuvõimalus otsustada oma tuluallikate üle, näiteks kehtestada kohalikke makse. Lisaks on riigikontroll juba varem juhtinud tähelepanu, et kohalike omavalitsuste rahastamissüsteemi tuleb põhimõtteliselt muuta. Näiteks soovitas riigikontroll liikuda haridustoetuse sihtotstarbe kaotamise suunas, et muuta see omavalitsuste n-ö sildita tulubaasi osaks. Seejuures ei ole vaja karta õpetajate palgatõusu peatumist, sest õpetaja kohustuslik alampalk on kehtestatud ühtsena üle Eesti.

Tunnetan, et avalikkus, kohalikud omavalitsused ja poliitikud on valmis tõsiselt arutama omavalitsuste rahastamissüsteemi muutmise üle. Kuidas omavalitsuste otsustusõigust suurendada ja vähemalt raha sildistamisest loobuda, on rahandusministeerium tegelikult läbi arvutanud, otsustamine on vaid poliitilise tahte küsimus. Tõsi, mõtteid, kuidas omavalitsuste ülesandeid ja rahastamist muuta, on olnud, aga siiani pole suudetud langetada ühtegi otsust.

Teine märksõna on usaldus. Kui mõte omavalitsuste usaldamisest kõlas riigikogu kõnetoolist juba 2016. aastal, kui kohalikke omavalitsusi usaldas vaid 53 protsenti elanikest, siis kui palju põhjendatumalt sobib see mõte nüüd, kui territoriaalsetele muutustele peab järgnema sisuline haldusreform ja kohalikest omavalitsustest on 73 protsendiga saanud enim usaldatav riigiinstitutsioon.

Riigikontroll on kohalikel omavalitsustel silma peal hoidnud juba 15 aastat. Algul tõdemusega, et enamik omavalitsusi on liiga väikesed, et neile pandud ülesannetega hakkama saada. Seejärel veendumusega, et haldusreformita asja parandada ei saa. Muutumatu on aga olnud riigikontrolli seisukoht, et kohalikku elu tuleb korraldada kohapeal. Riigil tuleb anda oma panus võimekamate omavalitsuste kujunemisse, luua selleks õiguslikud eeldused ja keskkond ning seal, kus abi küsitakse, toetada omavalitsusi hea nõuga. Haldusreformiga tuleb edasi minna, sest omavalitsuste võimekus pole mõõdetav ainult nende suuruse ja rahvaarvu järgi, vaid neile usaldatud ülesannete ja otsustusõiguse järgi.