Riigikontroll jõudis oma lõppenud auditis järeldusele, et õigusaktide mõju hindamine on puudulik ning õigusakti vastuvõtjatel ega avalikkusel pole piisavalt usaldusväärset infot õigusakti võimalike tagajärgede kohta.
Riigikontroll hindas auditis, kas õigusaktide seletuskirjadest, mille valitsus on esitanud riigikogule, selgub riigikogu liikmete ja avalikkuse jaoks, millised on seaduse võimalikud tagajärjed. Audit näitas, et üheski auditeeritud seletuskirjas ei olnud analüüsitud õigusaktiga kaasnevat mõju ettenähtud ulatuses ega oodatava põhjalikkusega. Ka Euroopa Liidu õigust ülevõtvate õigusaktide eelnõude olukord ei olnud mõjude hindamise poolest märkimisväärselt parem.
Vaid pooltes mõjuhinnangutes oli teatud määral püütud hinnata õigusakti mõjusid rahas. Seejuures oli nii tulusid kui ka kulusid hinnatud vaid ca 10% seletuskirjades. Kui õigusaktide rahalist mõju ei arvestata, võib õigusakti täitmine tekitada hiljem kodanikule, ettevõtjale või riigile arvatust suuremaid kulutusi.
Riigikontrolli analüüs näitas, et rohkem kui pooltes seletuskirjades ei olnud esitatud mõjusid riigieelarvele või oli piirdutud viitega, et täiendavaid kulusid riigieelarvele ei kaasne või et seaduse vastuvõtmine ei põhjusta riigile lisakulutusi. Selline olukord paneb muretsema, sest enamik riigieelarve rahast kulub just õigusaktide täitmiseks.
Kesine mõjude analüüs muutub tõsiseks probleemiks, kui õigusaktide jõustamisega kiirustatakse ega mõelda läbi vajalikke rakendustegevusi. Riigikontroll leidis, et üle 2/3 vaadeldud õigusaktide puhul jäi õigusakti rakendajatel ettevalmistusteks aega seaduse avaldamisest kuni jõustumiseni vähem kui kaks kuud, neist pooltel juhtudel alla ühe kuu. Kiirustamine õigusaktide jõustamisel on ka üheks põhjuseks, miks paljudel Riigikontrolli analüüsitud õigusaktidel puudusid jõustumise päeval vajalikud rakendusaktid.
Justiitsministeerium kui mõjude hindamise korralduse eest vastutaja on olnud mitmest auditi käigus ilmnenud probleemist teadlik juba aastaid. Justiitsministeerium on pööranud oma tähelepanu viimase kolme aasta vältel eelkõige poliitilise deklaratsiooni "Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018" väljatöötamisele ning jätnud unarusse õigusmõjude analüüsimisel tekkinud praktilistele küsimustele vastuste otsimise ja mõjuanalüüside kvaliteedikontrolli juurutamise.
Riigikontrolli tulemusauditi osakonna peakontrolör Tarmo Olgo kinnitusel pole õigusaktide mõju analüüsimine lihtsalt tehniline formaalsus ja tüütus, millega tuleb seaduste loomise käigus tegeleda. „Riigikontroll tuvastas auditi jooksul selliseid seaduseelnõusid, kus teatud valdkondades mõjuhinnangud üldse puudusid või oli õigustatud ainult valitud reguleerimise viisi. Tasakaalustamata, subjektiivne ning kesine mõjude hindamine toob kaasa seaduse rakendamise probleemid, soovimatud tagajärjed ja ettearvamatud kulud. Sellised seosed tulevad taas ning taas esile riigikontrolli tulemusauditites,“ sõnas Olgo. Peakontrolöri sõnul on positiivne, et valdava osa riigikontrolli auditis tehtud tähelepanekute ning soovitustega on auditeeritud nõus. „Justiitsministeerium peaks sellist valitsuseülest üksmeelt ära kasutama ja asuma aktiivselt riigikontrolli soovitusi ellu viima,“ märkis Olgo.
Mõjude hindamise probleeme aitab vähendada, kui seaduste väljatöötamisse kaasata läbimõeldult ja tasakaalustatult huvirühmad. Riigikontroll leidis, et mitte alati ei ole kaasatud kõiki huvirühmi, keda seadus puudutab, ning kaasamise põhimõtted ei ole alati selged. Eriti teravalt on kaasamise probleem paistnud silma just Euroopa Liidu õiguse ülevõtmisel, sest huvirühmadel ei ole olnud võimalik tutvuda asjakohase infoga õigusaktide väljatöötamise ning riigi seisukohtade kujundamise etapis.
Vähe hinnatakse õigusaktide mõju riigikontrolli hinnangul seetõttu, et õigusaktide väljatöötajatel napib oskusi hinnata kõikides ettenähtud valdkondades mõjusid ja sageli on selleks liiga vähe aega. Uuringute tellimiseks väljastpoolt ministeeriumi aga raha ei jätku. Mõjud jäävad välja selgitamata, sest mõjuhindamise reeglite täitmist kontrollitakse puudulikult.
Riigikontrolör Mihkel Oviir kommenteeris auditi tulemusi järgmiselt: „Õigusaktide mõju hindamise probleemidel ei ole ühte kindlat põhjust või üht kindlat inimest, kes oma tööga hakkama ei ole saanud. Jätkuv kiirustamine seaduste väljatöötamisel ja menetlemisel ning sellest tulenev ministrite vähene huvi mõjuhinnangute vastu on teinud võimalikuks olukorra, kus näiteks majandusvaldkonda reguleeriva õigusakti seletuskirjas ei pruugi olla kirjas midagi konkreetset selle majandusliku mõju kohta. Samuti tuleks siin Riigikogu liikmetel iseendale otsa vaadata. Kuigi eelmine Riigikogu võttis üksmeelselt vastu poliitilise deklaratsiooni parema õigusloome saavutamiseks, vaadatakse konkreetsetel juhtudel seaduste eelnõusid menetledes puudulikele mõjuhinnangutele läbi sõrmede. Siin võiks lahenduseks olla see, kui ka Riigikogu juhatus koos komisjonide esimeeste ning Riigikogu Kantselei ekspertidega mõtleksid läbi, kuidas parandada õigusaktide mõju analüüsimist. Seda ikka selleks, et seadusandja teaks, millised tagajärjed on tema otsusel.“
Taustaks
Praeguses mõjuhindamise korras, mis on kehtestatud valitsuse määrusega "Õigustloovate aktide normitehnika eeskiri“, on ette nähtud, et iga õigustloova akti seletuskirjas tuleb kirjeldada mõju vähemalt kaheksas valdkonnas: sotsiaalsfäär, riigi julgeolek, rahvusvahelised suhted, majandus, keskkond, regionaalareng, riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste töökorraldus, sh seaduse rakendamisega seonduv koolitusvajadus ning seadusega kaasnevad muud otsesed või kaudsed tagajärjed. Eraldi nõutakse seletuskirjas mõjuhinnangut riigieelarvele.
Iga ministeerium on vastutav mõjude hindamise eest oma valdkonnas. Seaduste kooskõlastamisel peaks iga minister hindama muu hulgas, kas eelnõude mõju tema valdkonnale on piisavalt ja kvaliteetselt analüüsitud. Õigusaktide mõju hindamise korralduse ja arendamise eest valitsuses vastutab Justiitsministeerium. Vastutus ebapiisava või ebakvaliteetse mõjuhinnanguga õigusakti tuvastamise eest lasub igal ministril, koordineerivas rollis justiitsministril, formaalsete nõuete kontrolli osas ka riigisekretäril ja riigikogu kantselei direktoril.
X riigikogu võttis vastu 776 seadust, millest pisut üle 70% algatajaks oli valitsus. XI riigikogu võttis vastu 556 seadust. Riigikontroll vaatas auditi käigus kokku 31 õigusakti seletuskirja sellisel kujul, nagu valitsus need riigikogule esitanud oli. Neist 25 olid juhuslikult valitud nende seaduste terviktekstide hulgast, mille XI riigikogu on vastu võtnud aastatel 2007–2010. Täiendavalt valis riigikontroll oma varasemate auditite tähelepanekute alusel süvaanalüüsiks veel kuus õigusakti seletuskirja.
Toomas Mattson,
Riigikontrolli kommunikatsiooniteenistuse juhataja
