Risto Kaarna: valimislubaduste analüüs rahandusministeeriumi vaatevinklist

Rahandusministeerium avaldab 18. veebruaril juba neljandat korda riigikogu valimistel osalevate erakondade programmide mõjuhinnangud. Protsessi käigus on erakondadel olnud võimalik saada esialgseid mõjuhinnanguid ideede genereerimise faasis, täpsustada jooksvalt valimislubaduste sisu ja kommenteerida hinnanguid enne nende avaldamist, kirjutab Risto Kaarna ministeeriumi rahablogis.

Erakondade programme on võimalik analüüsida mitmel eri moel ning seda on valimiste eel eri institutsioonid, ajakirjanikud ja arvamusliidrid alati ka teinud. Näiteks vaadatakse, kelle jaoks milline teema on oluline või kuidas on erinevates programmides mõni kindel huvipakkuv valdkond kajastatud või kus erinevad erakonnad mõnel poliitspektril asuvad. Meie panus sellesse avalikku diskussiooni lähtub ennekõike meie põhifunktsioonist valitsuse ja riigikogu jaoks – riigieelarve ja nelja-aastase eelarvestrateegia koostamisest ning riigi rahanduse korraldamisest. Meie analüüsi fookus on valimislubaduste maksumusel.

Mõistagi on sellise analüüsi vastu suur avalik huvi, sest avaliku raha kasutamine puudutab suuremal või vähemal määral meid kõiki, mistõttu me selle analüüsi tulemused ka avalikustame. Isegi kui me seda ei teeks, peaksime valimiste eel igal juhul need mõjuhinnangud ette valmistama, et olla valmis vajalike hinnangutega toetama uue valitsuse koalitsioonilepingu koostamist ning sellele järgnevat riigi eelarvestrateegiat.

Kuna mõjuhinnangute kohta on tavapäraselt suur avalik huvi ja ressursid on piiratud, oleme analüüsi koostanud struktureeritult ja kokkulepitud ajakava alusel, et vältida reaktiivset „kes ees, see mees“ vastamist päringutele. Erakondadele annab protsess võimaluse saada tunnetust ideede mõjuulatuse kohta ning koostada valimisprogramm seeläbi finantsiliselt tasakaalustatumalt. Avalikkusele annab see võimaluse saada adekvaatset ja objektiivset infot valimislubaduste mõju kohta ning seeläbi tõuseb avaliku debati kvaliteet.

Kui oskaks ennustada, millised erakonnad parlamenti pääsevad, kes moodustavad valitsuse ning mis pannakse koalitsioonilepingusse, oleks meie töö kordades lihtsam. Aga kuna ei oska, võtsime ette kõik programmid eesmärgiga hinnata ära kõik neis sisalduvad lubadused, mille mõju eelarvele on võimalik hinnata. Mõistagi on see suur töö, lubadusi on seekord kokku ligi 2900, millest nii mõnigi koosneb mitmetest tegevustest, mis tähendab, et põhjalikkus ei saa olla sama kui pikalt valmiva üksiku seaduseelnõu puhul, kuid siiski lähtume oma parimast teadmisest ning väljakujunenud hindamismetoodikast.

Lubaduste hindamisel oleme lähtunud ennekõike sellest, mida erakonnad on programmi kirja pannud. Ei saa analüütikutelt eeldada, et nad kammivad läbi kõik lehed, jutusaated ja sotsiaalmeedia ning käivad avalikel kohtumistel valijatega, et aru saada, mida poliitikud on ühe või teise lubadusega mõelnud täpselt teha. Mõnedel põhjendatud ja selgetel juhtudel oleme siiski lähtunud erakonna varasemalt esitatud seaduseelnõudest või muust avalikust infost. Samuti oleme palunud erakondadel oma lubadusi täpsustada.

Neile, kes on valimisprogramme lugenud, on selge, et kõiki lubadusi rahasse panna ei saagi või saab seda teha vaid tinglikult või suisa meelevaldselt. Seetõttu leidsime, et enne rahalist hinnangut on mõistlik lubadusi ka kvalitatiivselt avada.

Kõigepealt vaatasime, kas lubadust üldse rahasse panna saab. Lubadused, mis on sõnastatud stiilis „seisame selle eest, et /…/“, „kaalume /…/“, „toetame /…/“, „vaatame üle /…/“ jätsime rahalise hinnanguta, kui polnud selge, mis on need konkreetsed tegevused, mida toetatakse või mille eest seistakse.

Järgmiseks oli osa lubadusi sellised, mis sisaldasid arusaadavaid tegevusi. Need on sõnastatud stiilis: „loome toetusprogrammi /…/“ või „töötame välja meetme eesmärgiga /…/“. Kui need olid põhimõtteliselt uued tegevused, mille juures oli palju lahtisi valikuid ning detailid teadmata, jätsime need rahalise hinnanguta.

Kui riik juba praegu teeb lubaduse tegevusi, kuid erakond soovib selles midagi muuta (nagu näiteks „parandame /…/ kättesaadavust“, „suurendame /…/ stipendiumeid“, „tõstame /…/ palka“ või „suuname rohkem raha /…/“), andsime sellele rahalise hinnangu. Kuid siin jõuame ühe selle analüüsi kõige keerulisema ja potentsiaalselt vääriti mõistetava koha juurde. Kui erakond oli konkreetse muudatuse ulatuse sõnastanud, näiteks „suurendame /…/ 100 euro võrra“ või „tõstame /…/ palga /…/ keskmiseni“, andsime sellele ka konkreetse rahalise hinnangu vastavalt sõnastusele. Ja nagu eelpool öeldud, andsime ka erakondadele võimaluse oma lubadusi täpsustada.

Samas on selge, et paljudel juhtudel sõltub lubaduse teostamise maht nii-öelda vabast rahast või koalitsiooniläbirääkimiste tulemustest, mistõttu erakond ei pruugigi tahta liiga konkreetne olla, kartes valmistada valijale pettumust või vähendada oma läbirääkimisruumi koalitsioonikõnelustel ja edasistes eelarveläbirääkimistes. Sellistele lubadustele andsime nn reeglipõhise hinnangu. Toon hästi lihtsalt mõistetava näite: kui erakond on lubanud õpetajate palka tõsta, kuid pole sõnastanud, kui palju, tõime välja, kui palju maksaks õpetajate palgafondi suurendamine 10 protsendi võrra.

Teiste analoogsete lubaduste kohta andsime samuti mõne rehkenduslikult lihtsasti kasutatava muudatuse suuruse. Ja kuigi oleks olnud võimalus ka sellist tüüpi lubadused lihtsalt hindamata jätta, leidsime, et sellise reeglipõhise info väljatoomise väärtus on suurem kui potentsiaalne kahju, mis võib tekkida sellise arvu väärkasutamisest.

Osa lubadustest on küll piisavalt konkreetsete tegevustega, kuid ei eelda muudatusi avaliku raha kasutuse mahus, kuna sisaldub kas osaliselt või tervikuna kehtivas seaduses või eelarvestrateegias, või siis on tegemist korralduslikku laadi muudatusega, mille saab ära teha kehtivate eelarvete piires. Need oleme eraldi ära märkinud. Samuti toome välja, kui lubaduse täitmisele on oluline takistus. Näiteks võib lubadus olla vastuolus mõne kõrgema taseme seaduse või direktiiviga, täitmise tähtaeg on ebarealistlik või ei pruugi asja tegemiseks olla piisavalt reaalset ressurssi. Mõne suurema valimislubadusega kaasneks lisaks suurele eelarvemõjule ka laiem sotsiaalmajanduslik mõju, nagu näiteks hindadele, tööhõivele, majanduskasvule või tulujaotusele. Oleme sellist mõju hinnanud ning tulemused esitanud.

Lubaduse rahaline maksumus on tabelis ühe arvuna, ühikuks miljonid eurod. See arv näitab, kuidas lubaduse elluviimine esimesel rakendumise täisaastal (tüüpiliselt aastal 2020) mõjutaks valitsussektori eelarvepositsiooni võrreldes kehtiva riigi eelarvestrateegiaga. See tähendab, et kulu kasv on miinusmärgiga, tulu kasv plussmärgiga ning vastupidi – kulu vähenemine plussmärgiga ja tulu vähenemine miinusmärgiga. Toetuse saaja või maksumaksja vaatevinklist võib need märgid mõttes vastavalt ümber pöörata.

Kui lubadus rakendub pikema aja vältel ning eri aastatel on rahaline mõju oluliselt erinev, oleme selle eraldi ära märkinud. Eraldi selgitada tuleb, miks oleme lubaduse mõjuhinnangus aluseks võtnud kehtiva eelarvestrateegia. Selleks, et muudatuse mõju hinnata, on vaja baasstsenaariumit, mis sõnastaks, mis juhtuks, kui muudatust ei oleks. Riigi eelarvestrateegia on ainus kõiki valitsussektori tasandeid hõlmav mitmeaastane finantsplaan, mis usutavasti suurel määral teostub. Teisisõnu: kui hüpoteetiliselt valimisi ei oleks ja uut valitsust ei moodustataks, tegutseks praegune valitsus kõige tõenäolisemalt just selle plaani järgi.

Eraldi peab ka märkima, et eelarvestrateegia sisaldab lisaks olemasolevate tegevuste jätkamisele ning plaanitud muudatustele hinnangut sellele, kui palju valitsusel nende tegevuste teostamiseks raha kasutada on. See hinnang tugineb meie majandus- ja rahandusprognoosile. Kõige tähtsam on ära märkida, et rahandusministeeriumi tulevase maksutulu ja muu riigi tulu prognoos sisaldab juba seda, mis majanduskasvu ja teiste tegurite mõjul praegu teadaolevalt praegusele tulule lisandub.

Mõjuhinnangutele oleme lisanud vastavad metoodilised lähtekohad. Näiteks: mis andmeid oleme kasutanud ning mida muud täpsemalt eeldanud. Üldisi eeldusi, mis kehtivad kõikide hinnangute puhul, me eraldi ära märkinud pole, kuid teeme seda siin: tugineme kasutatud näitajates (palgakasv, hõive, tarbijahinnaindeks jms) oma viimasele majandus- ja rahandusprognoosile, võrdleme kõike kehtiva eelarvestrateegiaga. Muudatuste puhul, mis mõjutavad inimeste kasutatavat sissetulekut, arvestame ka tarbimise muutusega ning sellest tuleneva täiendava maksutuluga (niinimetatud teise ringi mõju). Samuti oleme välja toonud olulised viited dokumentidele ja õigusaktidele või muudele olulistele infokildudele, kui oleme leidnud, et see aitab lugejat edasi. Peab ka ära märkima, et antud mõjuhinnangud pole lõplik tõde. Lubaduse sõnastamisest seadusesse jõudmiseni on pikk jada, mille jooksul võivad paljud detailid ning ka keskkond muutuda. Paljusid riigi tegevusi võivad mõjutada riigi muud tegevused. Samuti võib muutuda inimeste käitumismuster. Seega on mõjuhinnangutel oma usaldusvahemik, palume neid käsitleda ka selliselt.

Me ei anna lubadustele väärtushinnanguid ning ei kajasta oma poliitilisi eelistusi. Kõiki erakondi teavitati sellise analüüsi teostamisest juba varakult. Kõigile andsime soovi korral täpsema ülevaate protsessist ja põhimõtetest ning kõigil on olnud võimalus oma lubadusi täpsustada. Samuti on saanud erakonnad tutvuda oma programmi mõjuhinnangutega enne nende avaldamist.

Kuna meie analüüs lisab valimislubadustele mõõtme, mida – nagu julgen oletada – paljudel lugejatel neid lubadusi uurides pole, loodame kokkuvõttes, et see aitab erakondadel paremaid programme koostada, kodanikel ning ajakirjanikel neid terviklikumalt hinnata ning valitsusel kiiremini töö kallale asuda.

Risto Kaarna, rahandusministeeriumi fiskaalpoliitika osakonna analüütik