Heino Tamm: piiride ümberjoonistamine oli haldusreformi vaheetapp

Kauaoodatud ja paljukirutud haldusreformist on möödas kaks aastat. Kokkuvõtvalt võiks öelda, et elu pole pea peale pööratud ega ka paaristõugetega paremuse poole liikunud.

Sageli on kuulda skeptikute nurinat, et kas peale valla- või linnajuhtide palgatõusu on midagi paremaks ka läinud. Meenutame, kuidas riigihalduse minister Jaak Aab sõnas rahulolevalt kohe pärast kohalike omavalitsuste valimisi oktoobris 2017, et haldusreformile sai selleks korraks joon alla tõmmatud. Kas üksnes omavalitsusüksuste arvu vähendamine reformi mõõdu välja andis, mida rõõmuhõisetega kostitada? Haldusreformi taha võiks märkida küll linnukese „tehtud”, kuid „plussi” saame panna alles siis, kui loodud eeldused suudetakse reformi eesmärgil ka toimima saada.

Haldusreform vähendas omavalitsuste arvu, aga tegelikkuses on kogu edasine protsess toppama jäänud. Peale piiride ümberjoonistamise ja kogukondade lammutamise ei ole see nähtavaid ja katsutavaid muutusi regionaalpoliitikas riigi tasemel seni kaasa toonud. Haldusreformi võiks õnnestunuks pidada juhul, kui kohalikul tasandil saavad olema paremad avalikud teenused ja tõhusam valitsemine ning kohaliku võimu toimimises ja tegevuse rahastamises toimuvad ka sisulised muutused.

Haldusreformi on nimetatud ka riigivalitsemise reformi üheks mootoriks, mille eesmärgiks on riigi pidamise kulukuse vähendamine, ohverdamata samas riikluse kvaliteeti. Kuna reformida on alati lihtsam teisi organisatsioone, mitte enda oma, siis on ka arusaadav, miks keskvalitsus hakkas agaramalt pihta just kohalikest omavalitsustest.

Tähelepanu väärib ka see, et haldusreformiga ületati aastatepikkune poliitiline leppimatus ja reform tehti ära isegi ulatuses, milleks paljudel väga suurt lootust polnud. Reformi läbiviimisele aitas kaasa, et ette oli nähtud vabatahtlik osa, kus omavalitsused said oma parema äranägemise kohaselt ise valida sobivad partnerid, kellega ühineda. Enne härjal sarvist kinnihaaramist olnuks mõistlik analüüsida, milline mõju kaasneb nii omavalitsuste arvu olulise vähenemise kui ka maavalitsuste kaotamisega. Võinuks üle vaadata, kas Eesti territooriumi jagunemine kunstlikult 15 maakonnaks on ikka põhjendatud, kasvõi seetõttu, et reformi planeeriti maakonnapiiride üleselt. Õhku jäi ka küsimus, kas reformi käigus kohaliku omavalitsuse üksuste jaotamine linnadeks ja valdadeks ei ole praeguse elukorralduse juures kunstlik?

Haapsalu linn võib nüüd küll uhke olla, sest ta kuulub nende nelja omavalitsuse hulka, mis on pindalalt suuremad kui pealinn. Seejuures tekitab aga kohati segadust linna nime kasutamine suurema ühinenud omavalitsuse nimena. Kahetähenduslikke kohti, kus linna nime kannab palju suurema ja mitmekesisema maa-alaga omavalitsusi, on viis: Haapsalu, Narva-Jõesuu, Paide, Pärnu ja Tartu. See ei ole loomulik, omavalitsuse nimetus peaks vastama tegelikule olemusele. Seadus praegusel kujul on pehmelt öeldes jaburalt vastu võetud, kui lubada omavalitsusüksusel võtta nimeks linn, mille territooriumist 70–80 või rohkemgi protsenti moodustavad sood, rabad, metsad, põllud. Seda reaalsust võiks jätkata ka luulevormis: kauges külas vanaema juures pole enam pangaautomaati, pole noori, pole ühtki poodi, miski pole linna moodi.

Omavalitsuse mõte seisneb selles, et kohalikku elu puudutavad küsimused otsustatakse inimestele võimalikult lähedal. Ühinemise eel räägiti palju, et üks haldusreformi ohtusid on see, et tulevikus ei ulatu kõik oma omavalitsuse juhil enam nööbist kinni võtma. Kahjuks pole tõesti häid näiteid tuua.

Üheks läbivaks märksõnaks haldusreformi eesmärkide seadmisel oli ka ametnikkonna professionaalse pädevuse tõus. Kohaliku omavalitsuse tuumpädevusteks peetakse juriidilist, arendustöö, planeerimise ja maakorralduse ning ehitus-, liiklus- ja keskkonnakorraldust, aga ka järelevalvet. Haapsalu linnavalitsuse näitel võiks öelda, et ega nende eesmärkide täitmiseks ametkonna komplekteerimisel erilist rõhku ei pandud. Ühe konkreetse näitena: kui linna teedeehitus (ja selle järelevalve) oli probleemiks juba eelmise valitsuse ajal, siis ega asjad reformi järel paremaks läinud, kohustusi tuli isegi juurde. Linna teede ja tänavate seisukord ning liikluskorraldus on kahtlemata jätkuvalt elanike kõige suuremad murekohad. Segadused linna allasutustes on olulise vajadusena välja toonud ka sisekontrolli ja järelevalve pädevuse puuduse.

Haapsalu linna ühendomavalitsuse volikogu on nüüdseks koos käinud kaks aastat. Jääb mulje, et koos käiakse rohkem klubilise tegevuse pärast ega püüta isegi süüvida linnas kehtivatesse õigusaktidesse ja -kordadesse, mida tulnuks reformi järel uue olukorraga kohendada. Näiteks Haapsalu linna heakorraeeskirja punkti 2.12 järgi on keelatud tegevuseks linna territooriumil kariloomade (veised, sead, lambad, kitsed) pidamine. Mida peaks selle järgi ikkagi tegema näiteks seaduskuulekas Käpla küla loomapidaja? Edasi korda rikkuma või loomade hädatapu korraldama? Kas volinikud ei võiks oma mugavustsoonist välja tulla ja vaadata, kuhu nad istusid ning mis nende ümber toimub?

Kuigi nii enne kui ka pärast haldusreformi on ametlikes sõnavõttudes palju räägitud kohalike omavalitsuste suurest otsustusõigusest, on lood tegelikult ikka nii, et vähegi suuremate küsimuste lahendamiseks jäävad Haapsalu-suguse linna- või siis ka Lääne-Nigula ja Vormsi vallavõimu hääled nõrgaks ning käed lühikeseks.

Kivisse raiutuks on jäänud 1993. aastal vastu võetud kohaliku omavalitsuse korralduse seadus, mis on ajast ja arust ega ole järjekindlalt kaasas käinud toimunud arengutega.

Haldusreformiga seoses on palju räägitud ka kohaliku demokraatia edendamisest. Reformi tulemusena on selgemaks saanud, et oluliselt suuremate ühendomavalitsuste volikogude vähemuses olevatel jõududel on kasinad võimalused midagi ette võtta, kui enamus neist lihtsalt üle sõidab. Selleks, et eri piirkondade inimeste huvid oleksid tulevikus hästi kaitstud, tasuks kohalike volikogude valimistel kaaluda riigikogu valimiste põhimõtet ehk moodustada ringkonnad nii, et kõik piirkonnad saaksid volikogusse oma esindajad. Samas on siis oht, et ringkondlike valimistega oleks piirkondade rivaliteet ja võimalik poliitiline konflikt juba algselt volikogu tegevusse sisse kirjutatud. Aeg oleks lahendada varemgi korduvalt tõstatatud rollikonflikti küsimus, kui volikogu liige on samal ajal omavalitsuse allasutuse juht.

Omavalitsustel lasub vastutus kasutada maksumaksja raha sihipäraselt. Selle üheks eelduseks on omavalitsuste finantsautonoomia ja nende suutlikkus tulubaasi kasvatada ning maksubaasi laiendada. Eesti on kohaliku tasandi maksutulude osakaalu poolest OECD (majanduse koostöö ja arengu organisatsioon) riikidest viimaste seas, kusjuures vahe lähinaabri Soomega on rohkem kui kümnekordne. Riiklikult asjakohane oleks laiendada omavalitsuste tulude teenimise võimalusi ja uuendada riikliku tasandusfondi jaotuspõhimõtteid.

Praegu me reformi negatiivset mõju veel eriti ei tunne, sest ühinemislepingutesse kirjutatud kokkulepped teenuste kättesaadavuse kohta kehtivad järgmiste kohalike valimisteni ehk veel kaks aastat. Pärast 2021. aasta valimisi ei kohusta enam ükski leping hoidma ja säilitama väikepiirkondade koole, lasteaedu, rahvamaju ega raamatukogusid. Just siis jõuab kätte teenuste kättesaadavust parandama ja raha säästma pidanud haldusreformi tulemus.

Et haldusreform koos riigireformiga annaks välja täismõõdu, on veel pikk tee minna. Tahaks loota, et pingsa võimuhoidmise tuhinas alustatu poolele teele ei jää.

Heino Tamm

Haapsalu linnakodanik